Экономико-правовое регулирование рынка

перевозок грузов ЖД транспортом

До 1992 года вопросами совершенствования законодательства СССР о железнодорожном транспорте (ЖДТ), в частности Устава железных дорог Союза ССР и Правил перевозок грузов ЖДТ я предметно не занимался. Когда на Съезде народных депутатов СССР в 1989 г. были приняты Основы гражданского законодательства СССР, я с интересом прочёл их, и у меня естественно возникали мысли относительно того, как можно было бы приблизить общие положения об обязательствах и ответственности из обязательств к конкретике отношений по перевозкам грузов ЖДТ. Но тогда я ограничился ознакомлением.
В последующие 30 лет экономико-правовое регулирование отношений из ЖД перевозок грузов стало для меня важнейшим предметом деятельности. Это 30-летие можно приблизительно разделить на 5 связанных, но все-таки самостоятельных этапов:
- 1992 – 1997. Основная повестка: проекты федеральных законов «О Федеральном ЖД транспорте» (принят в 1995 г., - 153-ФЗ от 25.08.1995) и «Транспортный устав железных дорог» (принят в начале 1998 г., - 2-ФЗ от 08.01.1998);
- 1996 – 2003. Основная повестка: проекты новых редакций отдельных разделов Правил перевозок грузов ЖДТ (1999 – 2003); проекты федеральных законов «О ЖДТ в РФ» (принят в 2003 г., - 17-ФЗ от 10.01.2003) и «Устав железных дорог РФ» (принят в 2003 г., – 18-ФЗ от 10.01.2003), а также «Об особенностях управления и распоряжения имущественным комплексом ОАО РЖД» (принят в 2003 г., - 29-ФЗ от 27.02.2003);
- 2004 – 2011. Основная повестка: проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения об основах правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава и их взаимодействия с перевозчиками». Это постановление было принято позже, оно получило № 626 от 25.07.2013, но основная работа по нему велась с 2003 по 2008 г.г.; подготовка проектов изменений в законы 17-ФЗ и 18-ФЗ от 10.01.2003 под эгидой Минтранса России; подготовка новой редакции Постановления Правительства РФ № 703 от 20 ноября 2003 «Об утверждении Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования»; подготовка согласно поручению Минтранса России (в составе Комиссии Росжелдора) Перечня документов, необходимых для создания нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное взаимодействие владельцев инфраструктуры ЖДТ общего пользования и перевозчиков;
- 2012 - 2015. Основная повестка: анализ проектов ОАО «РЖД» по внесению существенных изменений в Устав ЖД РФ (18-ФЗ от 10.01.2003), касающихся в основном правового регулирования деятельности операторов ЖД подвижного состава; разработка нормативно-правовой базы создания в РФ Коммерческой инфраструктуры рынка грузовых ЖД перевозок и связанных с ними услуг; разработка концепции развития конкуренции в перевозочной деятельности в сегменте регулярного грузового движения;
- 2016 – 2020. Основная повестка: анализ проектов Целевых моделей рынка грузовых ЖД перевозок на период до 2020 (а в последующем и до 2025 г.).

1992 – 1997 г.г.
Осенью 1992 г. Министерство промышленности РФ получило от МПС России для согласования проект новой, российской редакции Устава железных дорог. На стадии межведомственного согласования Министерство промышленности РФ привлекло к этой работе специалистов отраслей промышленности, ранее занимавшихся вопросами ЖД перевозок грузов и промышленного транспорта в некоторых министерствах СССР (угольщиков, металлургов, лесников, химиков, представителей промышленности стройматериалов и др.). Познакомившись друг с другом на совещаниях в Минпроме РФ, мы в дальнейшем по приглашению члена Коллегии Роскомметаллургии (РКМ) А.С. Хоружего договорились работать совместно на базе возглавляемого им АООТ «Металлургтрансмаш» (в дальнейшем ЗАО «Металлургтранс»). В результате наших коллективных трудов к началу 1993 г. мы сформировали не просто поправки к МПС-овскому проекту, а изготовили свой альтернативный проект нового Устава ЖД. Функции свода разнородных мнений относительно данного проекта выполнялись мной, в тот период зав. Сектором экономики транспорта ВНИПИЭИлеспрома. В моем секторе технически обрабатывались и сводились наши общие наработки.
Засим последовали довольно забавные события. Руководитель РКМ О.Н. Сосковец подписал обращение в Правительство РФ с предложением взять за основу будущего Устава ЖД Российской Федерации не проект МПС России, а проект, подготовленный группой специалистов под эгидой РКМ. Оно было направлено в Правительство РФ на имя зам. Председателя Правительства РФ Хижи Г.С., курировавшего в тот момент железнодорожный транспорт, металлургию и некоторые другие отрасли. Однако, когда закончились новогодние каникулы 1993 года, и Правительство РФ возобновило работу, последовало решение Президента РФ об увольнении Г.С. Хижи и назначении на должность зам. Председателя Правительства РФ не кого-нибудь, а именно О.Н. Сосковца. Таким образом О.Н. Сосковец, выйдя в январе 1993 г. на работу в Правительстве РФ, получил письмо из РКМ, то есть как бы «от самого себя».
Правительство РФ дало поручение МПС России и РКМ подготовить на базе двух проектов Устава ЖД «общий» согласованный проект. Характерно, что зам. Начальника ЦМ МПС России А.А. Годовиков, который вел в МПС подготовку проекта Устава ЖД, быстро понял, где находится электронный файл с «нашим» (РКМ) проектом нового Устава и вызвонил меня на Кафедре экономики и организации обрабатывающих отраслей промышленности МГУлеса, сказав при этом: «Мы понимаем кто этот проект готовил».
Попытки решить задачу согласования и выработки «общего» (МПС РФ и РКМ) проекта Устава продолжались в течение 1993 – 1995 г.г., но изготовить согласованный документ не удалось, так как противоречий, в т.ч. и принципиальных противоречий между МПС России и РКМ было слишком много. Наиболее существенные обоснования наших общих подходов к содержанию будущего Устава ЖД я опубликовал в 9 и 10 номерах журнала «Хозяйство и право» за 1993 год.
Проработка проекта закона «О Федеральном ЖД транспорте» велась в течение 1993 – 1994 г.г. В 1995 г. проект этого закона был внесен Правительством РФ в ГосДуму ФС РФ и в том же году был принят и введен в действие (153-ФЗ от 25.08.1995). Основным разработчиком законопроекта было МПС России. Одним из согласовывавших ведомств по данному законопроекту был РКМ, в котором соответствующая работа велась силами ЗАО «Металлургтранс» под руководством его Генерального Директора, члена Коллегии РКМ Хоружего А.С. В те годы я сотрудничал с ЗАО «Металлургтранс» в качестве Советника Генерального Директора, выполняя в т.ч. анализ и подготовку предложений по данному законопроекту. Основные дискуссии по нему касались общих подходов к регулированию имущества ЖДТ, тарифов на перевозки грузов, определения ответственности перевозчика и грузовладельцев, возникающей из перевозок. Более 20 конкретных поправок и дополнений к этому законопроекту, предложенных РКМ, были в него внесены.
С 1995 г. эстафету участия в подготовке проекта Устава ЖД от РКМ приняла созданная в конце 1994 г. по моей инициативе Ассоциация пользователей услуг транспорта (ГРАССО). Консолидируя наработки ГРАССО, я подготовил и напечатал под логотипом ГРАССО небольшую монографию «Проблемы правового регулирования хозяйственных взаимодействий по перевозкам грузов железнодорожным транспортом». В этой брошюре были кратко рассмотрены основные изменения в законе «О федеральном железнодорожном транспорте» и в проекте Устава железнодорожного транспорта, которых добивались в тот период грузовладельцы. Далеко не все из них, но все-таки значительная часть (несколько десятков изменений) были в итоге учтены в принятых законах.

1996 – 2003.
В I кв. 1996 г. МПС России внесло в Правительство РФ законопроект Устава ЖД РФ. После его анализа ГРАССО выступила с инициативой обратиться в Правительство РФ от имени министерств и ведомств, представляющих важные отрасли экономики России, о необходимости учета ряда принципиальных возражений по имеющемуся документу. В результате летом 1996 г. Минстрой РФ, Минтопэнерго РФ, Минпром РФ, а также РКМ обратились в Правительство РФ с просьбой провести дополнительное рассмотрение и согласование проекта Устава ЖД. В конце 1996 г. такие согласования продолжились в Аппарате Правительства РФ, а затем на совещании у зам. Председателя Правительства РФ О.И. Лобова. После некоторых доработок проект Устава ЖД РФ в начале лета 1997 г. был внесен Правительством РФ в ГосДуму ФС РФ.
Благодаря усилиям Депутатов ГосДумы ФС РФ, ГРАССО, других организаций грузовладельцев, а также специалистов Аппарата Правительства РФ и Государственной Думы ФС РФ, на стадии рассмотрения проекта Устава (в окончательной редакции он получил наименование «Транспортный устав железных дорог» - 2-ФЗ от 08.01.1998) в Правительстве РФ и Государственной Думе ФС РФ удалось достичь согласованных решений по целому ряду принципиальных положений, но к сожалению, не по всем важным вопросам.
Главным недостатком Транспортного устава ЖД РФ, так же, как и нынешнего ФЗ-18 от 10.01.2003 «Устав ЖДТ РФ», является их архаическая форма, при которой статьи закона имеют только порядковые номера, но не имеют своих наименований, определяющих предмет регулирования конкретных статей, что предусмотрено общими требованиями к проектам федеральных законов, что давало и продолжает давать возможность для разного рода юридических манипуляций с положениями Устава ЖДТ.
Поскольку проработка и согласование проекта будущего Транспортного устава железных дорог на стадии межведомственного согласования этого проекта требовали, прежде всего, консолидации позиций грузовладельцев, то и публикации по тематике правового регулирования отношений из перевозок грузов, которые состоялись у меня в тот период, наполнены публицистикой.
ГРАССО и НААТ, интересы которые я в тот период представлял в Госдуме ФС РФ и Правительстве РФ, выступали с конкретными предложениями по реализации реформы федерального ЖДТ. В частности мы предлагали создать Федеральный оптовый рынок перевозок грузов ЖДТ, а также выступали с инициативами создания и развития компаний операторов ЖД подвижного состава. В этом русле мы активно взаимодействовали с Госдумой ФС РФ, Советом Федерации ФС РФ, Комиссией Правительства РФ по реализации структурной реформы ЖДТ и её Общественным советом, Минэкономразвития РФ, ГКАП (после реорганизации - МАП) России, МПС России, Минтрансом России, а также руководством Красноярского края (Губернатор А.И. Лебедь, который руководил тогда Временной комиссией Совета Федерации ФС РФ по тарифам транспорта).
Разумеется, постоянно осуществлялись публикации по широкому кругу вопросов, относящихся к реформированию ЖДТ. В этих публикациях содержится значительный объем аналитических материалов, обосновывавших целесообразность реформирования ЖД отрасли на базе предложений ГРАССО и НААТ.

2004 – 2011.
Первые два этапа реформы ЖДТ в России были запланированы и в основном проведены в течение 2001 – 2005 г.г. В рамках этих этапов были приняты федеральные законы «О ЖДТ в РФ» (17-ФЗ от 10.01.2003); «Устав железных дорог РФ» (18-ФЗ от 10.01.2003) и «Об особенностях управления и распоряжения имущественным комплексом ОАО РЖД» (29-ФЗ от 27.02.2003). Были также не принципиально обновлены Правила перевозок грузов ЖДТ, были приняты новый грузовой тариф (Прейскурант 10-01 изд. 2003 г.), а также новые редакции Тарифных руководств №№ 2 и 3 и другие нормативные акты.
В конце 2004 г. Минтранс России сформировал Рабочую группу по подготовке и согласованию необходимых изменения в законы 17-ФЗ и 18-ФЗ. В 2005 г. Минтранс России поручил также подготовить «Перечень документов, необходимых для создания нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное взаимодействие владельцев инфраструктуры ЖДТ общего пользования и перевозчиков». В выполнении этих поручений министерства я принимал активное участие. По некоторым существенным вопросам, которые порой подолгу рассматривались и обсуждались в Рабочей группе, я выступал и в печати.
Как член Общественного (с 2005 г. Экспертного) совета Росжелдора я получил поручение Руководителя Росжелдора М.П. Акулова возглавить Рабочую группу Экспертного совета по подготовке упомянутого Перечня документов, необходимых для создания нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное взаимодействие владельцев инфраструктуры ЖДТ общего пользования и перевозчиков. В этой связи НААТ и Ассоциация перевозчиков и операторов подвижного состава ЖДТ (АСКОП, Президент Прокофьев В.Н.) выполнили специальное научное исследование, результаты которого были дважды представлены на Межведомственной комиссии по реализации структурной реформы ЖДТ при Минтрансе России осенью 2005 г. и рекомендованы в качестве основы для доработки Правил оказания услуг инфраструктуры ЖДТ и для разработки тарифов на услуги инфраструктуры ЖДТ, оказываемые перевозчикам. Не так много, как бы мне хотелось, но все-таки несколько публикаций по итогам этой работы были мной сделаны.
Значительные усилия были приложены НААТ и АСКОП под эгидой ФАС России для подготовки проекта Положения об основах правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава и их взаимодействия с перевозчиками, которое готовилось для утверждения постановлением Правительства РФ. Этот проект дважды проходил все необходимые согласовывающие инстанции, но откладывался с утверждением. В 2013 г., то есть позже рассматриваемого этапа, это Положение было принято (№ 626 от 25.07.2013), но вся содержательная работа по нему была проведена в период 2004 – 2008 г.г.

2012 – 2015.
В 2013 г. были разработаны и включены в Прейскурант 10-01 (новый четвертый раздел) тарифы на оплату услуг по перемещению грузовых поездов по инфраструктуре ОАО «РЖД», которые до сего времени так и не заработали. Вполне посильно было переработать Правила оказания услуг инфраструктуры и начать перевозки грузов независимыми перевозчиками. Однако положение на сети ЖД в 2011-2012 г.г. резко обострилось из-за необдуманного вывода грузовых вагонов принадлежности ОАО «РЖД» из сетевого парка в ДЗО ОАО «РЖД». Из-за этой авантюры управление движением на сети ЖД было нарушено, и в результате задача допуска на инфраструктуру ОАО «РЖД» «каких-то сторонних перевозчиков» стала вызывать стойкое отторжение в Правительстве РФ.
Последовали межеумочные «варианты» в виде «перевозчиков за маршрут», «перевозчиков на маршруте», с которыми руководство ОАО «РЖД» вроде бы как соглашалось, но буквально тут же доказывало, что это невозможно, вредно и т.п.
Больше того, ОАО «РЖД» в ситуации ослабевшего интереса к реформе со стороны Правительства РФ начало энергичное наступление на операторские вагоны. После двухлетних попыток изъять их вагоны в сетевой парк ОАО «РЖД» подготовило и внесло на рассмотрение Правительства РФ и ГосДумы ФС РФ ряд новаций в Устав ЖД РФ (18-ФЗ от 10.01.2003), с помощью которых существенно ограничивался доступ на сеть ЖД и условия привлечения грузов для операторских компаний.
Все эти перипетии требовали системного анализа и подготовки контрпредложений. Поэтому работы, которые я выполнял в тот период, состояли в разработках двух крупных общеотраслевых задач: построения коммерческой инфраструктуры рынка перевозок грузов ЖДТ и связанных с ними услуг, а также выделения из всей совокупности рынка перевозок сегмента регулярного грузового движения, в котором технология перевозочной работы и технология управления перевозками имеют немало общего с рынком пассажирских ЖД перевозок, делая тем самым перспективу доступа на рынок независимых перевозчиков грузов реальной.

2016 – 2020.
Под конец 4 дополнительного этапа реформы ЖДТ (2014-2015) Правительство РФ отдало Распоряжение № 503-р от 2 апреля 2014 г., которым утвердило «План мероприятий по развитию конкуренции на железнодорожном транспорте». Распоряжение № 503-р сдвигало окончание 4 этапа реформы ЖДТ в РФ на 2016 год.
В эти годы (2015 – 2020) стали ограничиваться структуры т.н. «Открытого Правительства РФ» в министерствах и ведомствах. В частности, в Минтрансе России, в ФАС, в Росжелдоре. Службу по тарифам (ФСТ России) в 2015 г. вообще упразднили вместе с ее экспертным советом по вопросам тарифов транспорта. Кроме того из ведения сохранившихся подобных структур в Минтрансе России, в Росжелдоре исключили рассмотрение вопросов совершенствования методов государственного регулирования рынка грузовых ЖД перевозок.
В этих обстоятельствах мне оставалось выступать в специализированных изданиях (в основном в журнале «Бюллетень транспортной информации») с анализом некоторых наиболее одиозных инициатив ОАО «РЖД» по созданию дополнительных барьеров для доступа грузоотправителей к ЖД перевозкам, созданию дополнительных обременений и удорожаний операторам ЖД подвижного состава, созданию дополнительных трудностей для ветвевладельцев (промышленных предприятий и МППЖТ).